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主义情绪作出反应。但是,通过发展和占有邻近的土地(先是造租界外的道
路,然后是铺自来水总管道和电缆,最后是征税和行使警察的权力),事实
上在外国控制下的“越界筑路区”,在 1916 至 1925 年期间有了相当大的发
展。
在上海租界,通过外国领事颁布一系列“土地章程”的手段,排他性的
外国市政当局精心地设立了。中国人在同意 1842、1843 和 1858 年的条约时,
没有想象到这种市政发展,但是,当外交使团提请北京正式批准时,北京不
得不作为既成事实而接受。使团有时,如在 1898 年大大地修改了上海的计
划。1898 年的土地章程是 1928 年华人代表获准参加工部局以前,公共租界
“宪章”的最后一次修正。它们提供了一种占支配地位的“大班寡头政治”,
但是拥有的正式自治权比它寻求的要少,因为每年纳税人会议的决定依然要
得到上海的领事使团和北京的外交使团的批准,而上海工部局的权力名义上
是受限制的。工部局与领事使团及外交使团之间的摩擦屡见不鲜,有时是公
开的。可是实际上,虽然这两个使团可能批评其上海居民对中国地方当局颇
为盛气凌人的态度,但通常是支持这种态度的。
公共租界的工部局,形式上只是纳税人会议的执行机构,逐步地扩大了
权限,取得了行政的广泛权力,其中包括向中外居民征税和维持治安的权力。
(除了土地税——因为土地在中国领土内——和关税外,中国不向上海的租
界征税)。工部局的九个成员只能由外国选民选出,选民拥有土地的价值不
得少于 500 两,或者每年至少付租 500 两。他们在民国初期稍多于 2000,不
足外国人总人数的 10%。纳税人会议如没有非常重大的事项,到会的人常常
很少,选入工部局在一定程度上由一个核心小圈子操纵,主要是英国人,代
表工商界的利益。公共租界的市政雇员绝大部分是英国人(在 20 世纪 20 年
代初期为雇员总人数 1076 人中的 965 人,还不包括在巡捕房中的 792 名锡克
人),所有主要部门——卫生、公共工程、电力、垃圾处理、财政、救火会、
商团和工部局的秘书班子——的头头也是一样。
从理论上说,中国的主权保持完整,但实际上,租界是外国人自行治理
的地区。在租界内,除了授予外国人治外法权的权利和特权外,公共租界的
当局实际上还对中国居民行使管辖权,中国居民占人口中的绝大多数,但是
他们没有参加市政管理的权利。中国当局只有得到有关的外国领事同意,才
能逮捕住在租界的中国人。在上海的公共租界,中国人之间的民事或刑事案
件要在会审公廨上审理,这种公廨实际上(而不是根据条约权利)常常被外
国的陪审官所左右。中国军队通过租界的权力始终被外国市政当局拒绝,它
们坚持这些租界在中国的内战中是中立的领土。
上海的外国人生活
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